Keskkonnaõiguse advokaat: kas riik saab tegevuskavade, kaitsekorralduskavade ja juhenditega piirata põhiõigusi ning seada kohustusi?

29 aprīlis, 2026 jaunumos

Kui riik soovib piirata põhiõigusi, siis saab seda teha seadusega või seaduse alusel antud haldusaktiga. Keskkonnaõiguse advokaatide hinnangul on praktikas sagedaste vaidluste allikaks ometi see, et omandiõigust ja ettevõtlusvabadust piiratakse ning isikutele seatakse kohustusi kaitsekorralduskavadele, tegevuskavadele ja haldusorgani enda poolt antud juhenditele ja juhistele tuginevalt.

Tegevuskava koostatakse elupaiga või liigi kaitse korraldamiseks (nt merikotka kaitse tegevuskava). Kaitsekorralduskava võidakse koostada kaitstava loodusobjekti (nt kaitsealuse liigi) kaitse korraldamiseks. Juhiseid ja juhendeid on keskkonnaalases praktikas antud nt turba kaevandamise, ökosüsteemide hindamise, maavara kaevandmisega tekkida võiva mõju hindamise, mõjuhindamise, prügilasse jäätmete vastuvõtmise kriteeriumide ja korra, jäätmete prügilakõlblikkuse hindamise kohta. Nendest siseaktidest võivad tuleneda regulatsioonid ja nõuded, mis sätestavad võrreldes seaduses või selle alusel antud määrustes ettenähtuga täiendavaid kohustusi, mh seirenõudeid, aruandluse, tegevuse piirangud jm.

Siseaktidele tuginemine on praktikas üha sagedasem

Praktikas on üheks sagedaseks näiteks olukord, kus kinnistuomanik saab teate, et tema kinnistu lähistel on avastatud kotkapesa ning kuigi kinnistu jääb väljapoole kaitstava ala piire, rakendatakse tegevuskavale tuginevalt tegevuspiiranguid (nt uute hoonete ehitamine, mürarohkete tegevuste vältimine jms) ka mitmesaja meetri või isegi mitme kilomeetri kaugusele väljapoole kaitstavat. Kas see on ikka põhjendatud?

Lisaks puutuvad ettevõtjad tihti kokku probleemiga, et ametiasutuse poolt antud juhendite kaudu laiendatakse võrreldes seaduse või määruse regulatsiooniga ettevõtjate kohustuste ringi ning sellega lisatakse niigi suurele kohustuste hulgale täiendav koormus. See pärsib tegutsevate ettevõtete jätkusuutlikkust.

Selliste siseaktide rakendamine kahjustab ka õigusselgust, sest puudub kindlus, et seadustele ja nende alusel antud haldusaktide (nt väljastatud load) kehtivusele võib lootma jääda. Riik võib uute ja järjest karmimate juhenditega ja tegevuskavadega üllatada. Seejuures ei kaasata selliste siseaktide loomisse või täiendamisse üldjuhul ettevõtjaid.

Keskkonnaõiguses kerkib eeltooduga seonduvalt üha sagedamini küsimus, milline õiguslik tähendus sellistel tegevuskavadel, kaitsekorralduskavadel ja juhenditel on. Kuigi need kõik on mõeldud halduse siseselt suunama haldusorgani tegevust, siis praktikas on nende mõju osutunud palju laiemaks, eriti juhtudel, kui riigiasutus rakendab neid sisuliselt samaväärsena nagu siduvaid akte. Seega ei ole antud küsimus pelgalt teoreetiline, vaid võib otseselt mõjutada nii ettevõtjaid kui eraisikuid.

Erinevate tööstus- ja kinnisvaraarendustega soetud haldusmenetlustes (sh detailplaneeringute ja ehitusloa menetlustes), keskkonnakaitseloa menetlustes (nt kaevandamisloa andmisel) ja teistes menetlustes, kus hinnatakse keskkonnamõjusid, võivad tegevuskavad, kaitsekorralduskavad ja juhendid mõjutada kavandatava tegevuse ulatust ja lubatavust, aga samuti menetluse kestvust. Menetlus võib hakata venima, kavandatav tegevus ja investeering muutuda ebakindlaks. Siseaktid võivad hakata kujundama otsust sama tugevalt või isegi tugevamalt kui seadus.

Just sellistes vaidlustes tõusetub küsimus, kas halduspraktika lähtub seaduslikkuse põhimõttest ja siduvast õigusest või antakse neile siseaktidele liigne või isegi otsustav kaal. See on üks põhjus, miks keerukamate projektide ja vaidluste puhul keskkonnaõiguse advokaat kaasatakse.

Kohtupraktika kinnitab, et siseaktid ei ole väljapoole siduvad

Tegevuskavad, kaitsekorralduskavad ja juhendid võivad olla haldusorgani ja selle töötajate jaoks olulised töövahendid, kuid see ei tähenda, et neist saaks haldusevälistele isikutele tuleneda vahetuid kohustusi või keelde. Kui selliseid siseakte hakatakse haldusmenetluses rakendama viisil, mis mõjub haldusvälise piiranguna, tekib õigustatult küsimus õigusliku aluse, õigusselguse ja proportsionaalsuse kohta. Olukorras, kus selline siseakt hakkab määrama, kas ettevõtja või maaomaniku kavandatav tegevus on võimalik või mitte, võib siseakti tegelik mõju ulatuda palju kaugemale kui haldusesisene vorm seda võimaldaks.

Riigikohtu praktika ja õiguskantsleri seisukohad kinnitavad, et tegevuskava ega ka kaitsekorralduskava ei ole siduvad õigusaktid, millest saaksid tuleneda omandipõhiõiguse ja ettevõtlusvabaduse piirangud.

13. oktoobri 2023. aasta määruses asjas nr 3-20-2368 nentis Riigikohus, et tegevuskavad ei ole haldusaktid, vaid mittesiduvad arengukavad, milles võetud seisukohtade õiguspärasust on võimalik tegevuskavadele tuginevate haldusaktide peale esitatud kaebuste lahendamisel kontrollida.

Sarnase joone võttis Riigikohus 28. märtsi 2024. aasta otsuses asjas nr 3-21-1370, kus käsitleti kaitsekorralduskava tähendust. Kohus rõhutas, et kaitsekorralduskava ei ole õiguslikult siduv dokument, vaid haldusesisene tegevuskava. See lahend on tähelepanuväärne ka seetõttu, et selles asjas esindasid kaebajaid WIDENi partner Triin Biesinger ja vandeadvokaat Reesa Laur.

Siseaktide mittesiduvust toetavad ka õiguskantsleri seisukohad. Õiguskantsler märkis nt 5. augusti 2025. aasta arvamus looduskaitseseaduse muudatuste kohta eelnõu 612 SE menetluses, et kaitsekorralduskava, liigi tegevuskava ja elupaiga tegevuskavad on halduse sise-eeskirjad, mis ei ole inimesele siduvad ning mille koostamisse teda tavaliselt ei kaasata. See tähendab, et nendest ametkondlikest juhistest ei saa tulla maaomanikule ka mingeid kohustusi sh talumiskohustust riigi tegevuse suhtes. Kui riik soovib piirata põhiõigusi (sh kellegi omandit ümber kujundada), siis tuleb seda teha seadusega või seaduse alusel antud haldusaktiga. Ka selgitas õiguskantsler, et omandipõhiõigus kaitseb inimest ka riigi tegevuse eest. Inimesele ei ole tema omandi muutmise osas talumiskohustust, kui see ei lähtu konkreetse sisuga seaduse normist või haldusaktist.

Kohtupraktikast ja õiguskantsleri käsitlusest joonistub seega välja, et tegevuskavad ja kaitsekorralduskavad võivad olla haldusorgani jaoks olulised orientiirid, kuid need ei tohi muutuda varjatud normiloome vahendiks. Sama on haldusorgani poolt antud juhendite ja juhistega.

Ettevõtlusvabaduse ja omandipõhiõiguse piiramine eeldab seaduslikku alust

Prioriteetseks ei saa pidada üksnes keskkonnakaitseliste eesmärkide hindamist ja piirangute seadmist. Sama oluline on see, kas piirangul on seaduslik alus, kas see on sisuliselt põhjendatud ja kas see on proportsionaalne, eriti kui tegemist on märkimisväärse majandusliku või sotsiaalse mõjuga projektiga. Ettevõtlusvabaduse ja omandiõiguse piiramine ei saa toimuda pelgalt halduse siseaktide ja halduspraktikas kujunenud eelduste kaudu.

Mida sellest järeldada?

Tegevuskavadel, kaitsekorralduskavadel ja juhenditel on keskkonnaõiguse valdkonna haldusmenetlustes kahtlemata oma roll. Küsimus ei ole nende olemasolus ja vajalikkuses, vaid selles, milliseid õiguslikke tagajärgi neile praktikas omistatakse. Kui siseakt hakkab asendama siduvat normi, on oht, et ettevõtlusvabadust ja omandipõhiõigust piiratakse õigusvastaselt.

Selliste küsimustega tegelevad WIDENis partner Triin Biesinger ja vandeadvokaat Reesa Laur, kelle töö fookuses on muu hulgas keerukad keskkonnaõiguslikud vaidlused ning riigi- ja haldusõiguse valdkonna küsimused. Sellistes olukordades, kus siseaktid hakkavad piirama ettevõtlust või omandiõiguse teostamist, sh loa saamist või kavandatava tegevuse ulatust ja võimalikkust, tasub olukorda hinnata varakult, ootamata ära keelduvat haldusakti või projekti luhtumist. Vajaduse korral saabki siin keskkonnaõiguse advokaat appi tulla. Mida suurem on projekti majanduslik kaal, seda olulisemaks muutub ka varajane õiguslik hinnang ja tegevusstrateegia paikapanek.